中新網(wǎng)北京9月16日電 全國港澳研究會15日舉辦網(wǎng)上討論會，就香港中聯(lián)辦主任張曉明有關(guān)香港特別行政區(qū)政治體制特點(diǎn)的講話展開研討。與會專家表示，香港政治體制不是三權(quán)分立，而是以行政長官為核心的行政主導(dǎo)體制，并對香港個別人的不當(dāng)言論做出回應(yīng)。

 

全國港澳研究會理事、全國人大常委會香港特別行政區(qū)基本法委員會委員劉迺強(qiáng)先生認(rèn)為，香港傳媒政客斷章取義，把行政長官“超然”的“特殊法律地位”闡釋為“凌駕地位”，進(jìn)而削弱了張曉明主任講話中再三強(qiáng)調(diào)的“司法獨(dú)立”，并作攻擊。但這還不是最重要的地方。講話重點(diǎn)是香港的政制并非三權(quán)分立，而是行政主導(dǎo)，特別指出這是中央對特區(qū)管治的抓手。中央主導(dǎo)的行政主導(dǎo)，這才是反對勢力所最害怕，并且非要扳倒不可的。扳倒了行政長官的特殊地位，中央就再也沒有抓手了，反對勢力便可依過去十多年的“慣例”繼續(xù)為所欲為了。

 

全國港澳研究會會員、深圳大學(xué)港澳基本法研究中心教授宋小莊認(rèn)為，解讀香港特區(qū)的政治體制，如果從橫向的角度看，就看不到中央和香港特區(qū)的關(guān)系，就會誤以為是三權(quán)分立。但如從縱向的角度看，加入了中央的因素，就不可能認(rèn)為是三權(quán)分立了。三權(quán)分立的三個必要條件：一是三權(quán)成員之間不兼任，二是三權(quán)之間互相制衡，三是三權(quán)之上沒有任何監(jiān)督機(jī)構(gòu)。上述三個條件有一個不滿足，就不是三權(quán)分立。根據(jù)香港基本法的有關(guān)規(guī)定，香港三權(quán)的其中兩權(quán)之間有兼任情況；行政立法之間除制衡外，還有配合；三權(quán)之上還有中央的角色。三個條件都不具備，當(dāng)然不是三權(quán)分立。由于在中央和三權(quán)之間還有行政長官做為紐帶，行政長官又有超越行政、立法、司法的職權(quán)，中央可以直接或經(jīng)過行政長官的請求對三權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，所以該政治體制的正確描述是：直轄中央的、行政主導(dǎo)的、行政立法相互制衡相互配合的、司法獨(dú)立的政治體制。

 

全國港澳研究會理事、深圳大學(xué)港澳基本法研究中心教授張定淮認(rèn)為，因?yàn)橄愀鄣恼渭軜?gòu)是基本法確定的，而基本法明確對特首的超然地位做出了規(guī)定?；痉ㄊ菓椫菩晕募晕覀兛梢岳碇睔鈮训刂v，張曉明主任的講話是有憲制依據(jù)的。有人可能提出這樣的疑問：基本法中的確有兩個條款說明了行政長官是香港特別行政區(qū)的首長，但特首的權(quán)力是在行政長官的職權(quán)上得到體現(xiàn)的，基本法并沒有做出對特首職權(quán)的專門規(guī)定。特首的地位怎么可能在三權(quán)之上呢？關(guān)于這個問題，請?zhí)釂栒咦约喝ズ煤每纯椿痉▽θ齻€權(quán)力主體所做出的職權(quán)規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，基本法對行政長官職權(quán)的權(quán)力配置，相對于其他兩種權(quán)力主體而言是有重大傾斜的。此外，基本法中是不是明確規(guī)定了特首要對中央負(fù)責(zé)？是不是要對香港特別行政區(qū)負(fù)責(zé)？對于其他兩個權(quán)力主體而言，基本法中有這樣的規(guī)定嗎？這些足以說明特首的地位高于三權(quán)。

 

全國港澳研究會理事、澳門大學(xué)法學(xué)院教授駱偉建認(rèn)為，理解行政長官在特區(qū)中的法律地位必須以基本法為依據(jù)。所以，需要對基本法的規(guī)定作出準(zhǔn)確的理解。換句話說，不能脫離基本法自說自話。那么，基本法對行政長官的地位作了什么規(guī)定？應(yīng)該對以下三條作完整理解。第一，基本法第12條規(guī)定，特區(qū)是直轄于中央人民政府的地方行政區(qū)，是地方政府，所以，在國家的體系中，行政長官是地方性的首長。那么，在特區(qū)體系中，行政長官處于何種地位？第二，基本法第43條規(guī)定，行政長官是特別行政區(qū)的首長，代表特別行政區(qū)，依法對中央和特區(qū)負(fù)責(zé)。作為特區(qū)首長，對上向中央負(fù)責(zé)，對下向特區(qū)負(fù)責(zé)。所以，只有行政長官才能代表特區(qū)。這是他的憲制地位，也是他的憲制責(zé)任，特區(qū)中的行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)均沒有這個地位。第三，基本法第48條規(guī)定，行政長官為履行對中央和特區(qū)負(fù)責(zé)，需要有相應(yīng)職權(quán)，比如，對中央而言，負(fù)責(zé)執(zhí)行基本法和適用特區(qū)的全國性法律等。對立法機(jī)關(guān)而言，簽署立法會通過的法？，公布法律等。對行政機(jī)關(guān)而言，領(lǐng)導(dǎo)政府，決定政府政策和發(fā)布行政命令等。對司法機(jī)關(guān)而言，依法定程序任命各級法院法官。根據(jù)以上基本法的規(guī)定，行政長官的超然地位一目了然。正因?yàn)樾姓L官的地位和職權(quán)是由基本法規(guī)定的，根本不存在某些意見的不實(shí)指控，行政長官的法定地位可以行使不受法律限制的權(quán)力。

 

全國港澳研究會理事、北京大學(xué)法學(xué)院教授陳端洪認(rèn)為，正確認(rèn)識香港政治體制的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面入手：

 

一是必須從香港政治體制的決定權(quán)入手。該決定權(quán)是基本法制定權(quán)的一部分，專屬于中央，準(zhǔn)確地說在全國人大。這是一個基本的政治法事實(shí)。因此，理解基本法必須追問中央的立法意志。當(dāng)然，立法是各種意見妥協(xié)的產(chǎn)物，立法檔案也是重要的參考資料。

 

二是必須從基本法的文本入手。法律固然是立法者意志的體現(xiàn)，但成文法的形式特征具有獨(dú)特的意義，一旦法律公布，文本解讀就是公眾理解法律的基本路徑。法律解釋不能不顧文本或者與文本意義南轅北轍。

 

三是必須考察已經(jīng)定型的政治現(xiàn)實(shí)。政治體制的一個常見的特點(diǎn)是，憲法或憲制性法律規(guī)定一套，在實(shí)踐中往往因?yàn)楦鞣N行動主體的互動使之發(fā)生變形，時間久了就形成憲法慣例，可能往好的方向轉(zhuǎn)，也可能“種下的是龍種，收獲的是跳蚤”?？疾煺维F(xiàn)實(shí)，并不是要一味地認(rèn)可現(xiàn)實(shí)，也可以提出批評，如果發(fā)現(xiàn)問題嚴(yán)重，還可以啟動政治或法律程序糾正錯誤。

 

四是不排除結(jié)合當(dāng)下國情和香港本地民情適當(dāng)?shù)刈髂康男越忉尅７僧吘挂m應(yīng)形勢的變化，因此，有時需要作目的性解釋，但要慎之又慎。

 

全國港澳研究會理事、北京大學(xué)法學(xué)院教授王磊認(rèn)為，張曉明的觀點(diǎn)符合香港基本法的有關(guān)規(guī)定。首先，三權(quán)分立不能作為政治體制的一種類型。一般情況下，憲法學(xué)將一個國家的政治體制分為三種類型，即總統(tǒng)制(也有的國家屬于半總統(tǒng)制，如法國、俄羅斯等)、議會內(nèi)閣制(如英國、意大利等)、委員會制(瑞士)，所以，從政治體制的分類上來說，確實(shí)沒有把“三權(quán)分立”作為國家政治體制的一種類別的，換句話說，三權(quán)分立不能作為一種政治體制的概括或表述。所以，張曉明說香港的政治體制不是三權(quán)分立完全正確，相反的，認(rèn)為香港政治體制是三權(quán)分立才違反憲法學(xué)的基本理論和通說。當(dāng)然，香港的政治體制是地方層面的，與國家層面上的政治體制還是存在一些區(qū)別的。

 

其次，香港的政治體制是以行政長官為核心的行政主導(dǎo)體制。如果與現(xiàn)有的國家政治體制類比的話，香港肯定不屬于議會內(nèi)閣制，因?yàn)樽h會內(nèi)閣制是議會選舉中多數(shù)黨的領(lǐng)袖成為總理或首相并組閣；香港顯然也不屬于委員會制，行政首長不是輪流坐莊。那么，與香港最為相似的實(shí)際上就是總統(tǒng)制了，總統(tǒng)制就是一種行政主導(dǎo)體制。香港政治體制也是行政主導(dǎo)體制的一種，是以行政長官為核心的行政主導(dǎo)體制。

 

香港基本法規(guī)定得很清楚，行政長官既是特別行政區(qū)的首長，代表特別行政區(qū)，也是特別行政區(qū)政府的首長，他對中央人民政府和香港特別行政區(qū)負(fù)責(zé)。而且，香港基本法是把行政長官和行政機(jī)關(guān)分開來規(guī)定的。

 

最后，行政長官地位超然于“三權(quán)”之上。基本法在政治體制里規(guī)定了行政長官、行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，又規(guī)定了行政長官是雙首長制，又是整個特別行政區(qū)的代表，顯然，相比較行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)而言，行政長官應(yīng)當(dāng)是權(quán)力核心。當(dāng)然，說行政長官超然于三權(quán)之上，不是說行政長官不受法律約束，不是說他不受其他機(jī)關(guān)的制約和監(jiān)督，而是強(qiáng)調(diào)行政長官在政治體制中的法律地位更加突出，更加重要，任何人、任何機(jī)關(guān)都必須遵守法律已經(jīng)成為一個常識，這也是法治的基本要求，行政長官當(dāng)然不能超脫于法律之外。

 

所以，張曉明說到香港的政治體制時，認(rèn)為香港特區(qū)的政治體制是在中央政府直轄之下，實(shí)行以行政長官為核心的行政主導(dǎo)體制，行政與立法既互相制衡又互相配合，以及實(shí)行司法獨(dú)立。這個說法完全符合憲法學(xué)基本理論、符合香港基本法的規(guī)定、全面準(zhǔn)確地闡述了香港的政治體制，不僅指出了香港特區(qū)各機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，也指出了中央和特區(qū)之間的關(guān)系。

 

全國港澳研究會會員、澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心副教授王禹認(rèn)為，香港特別行政區(qū)以行政長官為核心的政治體制，亦可稱之為行政長官制。行政長官既是香港特別行政區(qū)的地區(qū)首長，又是香港特別行政區(qū)政府的首長，行政長官既對中央人民政府負(fù)責(zé)，又對香港特別行政區(qū)負(fù)責(zé)。行政長官制是特別行政區(qū)行使高度自治權(quán)的制度載體，是香港特別行政區(qū)地方政權(quán)組織形式。

 

不能簡單地將香港特別行政區(qū)政治體制稱為“三權(quán)分立”。香港特別行政區(qū)除了中央授予的行政管理權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)外，還有中央行使的權(quán)力，這里不止“三權(quán)”。香港特別行政區(qū)的行政管理權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)，都是中央授予的，本身并非完整獨(dú)立的權(quán)力，中央對授出的權(quán)力還有監(jiān)督權(quán)。實(shí)際上，中央全面管治權(quán)和特別行政區(qū)高度自治權(quán)是相輔相成的，共同構(gòu)成特別行政區(qū)治理體系的整體。

 

說香港特別行政區(qū)政治體制不是“三權(quán)分立”，不是否定香港特別行政區(qū)政治體制里的權(quán)力互相制約機(jī)制。行政主導(dǎo)是針對立法主導(dǎo)而言的，而不是指行政不受制約。香港基本法規(guī)定司法獨(dú)立，規(guī)定行政長官有權(quán)發(fā)回立法會法案重議，解散立法會，規(guī)定立法會有權(quán)迫使行政長官辭職，彈劾行政長官。這些都是權(quán)力互相制約的機(jī)制。行政會議由行政長官委任政府主要官員、立法會議員和社會人士組成，是行政與立法互相配合的制度設(shè)置。

 

全國港澳研究會會員、原香港發(fā)展局局長政治助理何建宗先生認(rèn)為，行政長官在香港擁有特殊的地位，這是任何人都否認(rèn)不了的。一些人歪曲張曉明的講話，說什么超然于三權(quán)等于特首不用守法，或者把特首的法律地位跟他“獨(dú)攬大權(quán)”混為一談，要么是沒看過或者不了解基本法，要么就是有意的歪曲。

 

何建宗認(rèn)為，張曉明的講話起到了正本清源的作用，希望這只是一個好的開端。要徹底讓香港各界人士理解基本法的立法原意，恐怕更需要結(jié)合香港出現(xiàn)的具體問題，有針對性地發(fā)動廣泛的討論。比如說，市民深惡痛絕的立法會“拉布”，為什么在基本法74條之下還能出現(xiàn)？這會不會跟議事規(guī)則有關(guān)？議事規(guī)則當(dāng)中有哪些條文有可能違反基本法并抵觸了基本法75條？行政機(jī)關(guān)面對這種有可能違反基本法條文或者精神的行為，應(yīng)該采取什么態(tài)度？行政機(jī)關(guān)向立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的同時是否應(yīng)該對違反基本法的行為予以駁斥，正本清源。這些都是以后香港深入討論行政主導(dǎo)體制所不能回避的問題。(完)